(电子商务研究中心讯) 摘要：随着我国P2P行业的快速发展和风险问题的不断暴露，P2P监管也受到各界高度重视。英美两国的P2P监管体系相对完善，对我国P2P监管具有重要的借鉴意义。本文比较了英美两国P2P的监管法规和监管架构，分析了其对我国P2P监管的启示。研究发现，英国的P2P监管采取监管立法与行业自律相结合，美国以SEC为核心监管机构。在此基础上，本文结合我国国情和P2P行业发展现状，提出了当前我国P2P监管的思路：划出监管红线，鼓励创新为主，可重点参照英国实践，逐步完善我国P2P监管的法律规范，明确监管机构和重点。
关键词：P2P借贷；金融监管；行业自律
Abstract: With the rapid development of P2P industry and the gradual exposure ofits risk, the P2P supervision has become highly valued. The P2P supervisorysystem is relatively perfect inUKandUSA,which could have significant implications for our P2P industry. This papermakes comparison betweenUKandUSAabout the administrativesupervisions and supervisory authorities of P2P, which gives us an idea of thesupervision of P2P industry inChina.We find that theUKauthorities combines legislative supervision with self-regulatory, however theUSAcounterparts take the SEC acts as the core supervisory institution by research.Based on their experience and our national situation as well as the currentsituation of P2P industry inChina,this paper makes some proposals for the development of our P2P industry supervisions.We hold that the government could set the boundary of P2P operation, focus on encouragingcreativity, and also learn the successful experience inUK. As aresult, we could gradually improve the regulations of our country’s P2Psupervision and specify the supervisory organization and supervisory emphasis. Key words: P2P lending; financial regulation; self-regulatory system
一、引言
P2P网络借贷模式首创于2005年在英国成立的Zopa，随后在美国和其他欧洲国家兴起，其中规模最大的是美国的Prosper和LendingClub。所谓P2P借贷(Peer-to-PeerLending)，是指发生在对等主体之间的直接借贷活动，即有富余资金的企业或个人，通过信息中介机构将资金直接出借给有借款需求的企业或个人的借贷模式。P2P借贷在债权债务关系上脱离了商业银行等传统金融媒介，具有金融脱媒的显著特点。民间借贷中常见个人对个人的P2P借贷模式，但随着信息技术的发展和普及，P2P借贷也借势互联网有了突破性的创新。
英国是世界P2P网络借贷平台的发源地，市场以Zopa、RateSetter、FundingCircle、Thin Cats、LendInvest、Madiston LendLoanInvest、Wellesley & Co和MarketInvoice等8家P2P平台为主导。目前各个P2P平台的市场目标较为明确，且具有一定的差异性，避免了无序竞争。美国的P2P借贷发展晚于英国，市场集中度较高，目前有Prosper、LendingClub两家规模较大的营利性P2P平台，一家规模较大的非盈利性P2P平台Kiva。但美国P2P进行了证券化创新，监管也较为严格。
P2P借贷行业在中国的发展经历一个从默默无闻到备受关注的过程。2006年中国第一家P2P公司宜信成立，其后少有试水者，2010年仅为10家左右；2011年发展加快，平台达到50家以上；2013年进入快速发展期，成为互联网金融的最热门领域。截至2014年8月，网贷平台档案上有统计的P2P平台数量已达到1263家[①]。在P2P借贷迅速发展的同时，平台跑路问题、安全问题等也不断涌现。自2013年以来，在上千家P2P网贷平台中，出现了因限制提现、倒闭、卷款跑路、被黑客攻击导致网站运作困难甚至因此停止运营等问题平台近150家。例如，2013年4月，众贷网因经营不善、风险把控出现问题而倒闭；2013年5月，酷跑金融实际控制人跑路；2013年6月，非诚勿贷因人为将长期借款拆成短期标的发布遭到挤兑；2013年7月，网赢天下逾期提现达1.2亿元；2013年10月，天力贷逾期提现高达6300万元；2013年11月，铜都贷待收款项高达1亿元。特别是在2014年4月，旺旺贷跑路。该事件同以往恶意卷款跑路、集资诈骗的网贷平台不同，旺旺贷有一定的规模，有真实有效的工商营业执照、ICP备案、组织机构代码等各种资质。该事件重创了整个P2P网络借贷业的声誉。上述各种问题对我国金融监管带来了新的挑战。虽然英美两国P2P行业起步较早，但也已形成了较为完善且特色鲜明的P2P监管体系，对我国当前P2P监管具有重要的借鉴意义。
国内目前对P2P借贷的研究大多集中在分析概念、模式和各国发展情况等。赵辉(2009)提出在民间借贷需求增长、互联网普及的背景下，网络借贷将呈快速发展趋势。王艳(2009)提出，由于国内信用制度的不完善，网络借贷的资金安全、利率水平等方面存在诸多问题，需要政府介入监管。此外，张立杰(2010)、钱鑫(2012)、李雪静(2013)、叶湘榕(2014)、福建南平银监分局课题组(2014)等也对P2P借贷的运营模式、行业风险与监管路径、监管的效益与路径等进行了分类研究。总体而言，上述研究进一步深化P2P监管理论，但对P2P借贷监管的实际操作，尤其是在如何借鉴发达国家监管制度与实践方面的研究偏弱，存在诸多值得探讨的空间。本文在国内相关研究的基础上，借鉴英美两国P2P监管策略，探索适合中国国情的P2P监管方针，并提出在鼓励行业创新的基础上，逐步完善监管立法，明确监管机构，构建健全的消费者保护体系、市场征信体系的建议。
二、英美P2P行业监管法规体系比较
英国P2P行业监管法律体系相对完善，在良好的金融政策环境基础上，政府发布了行业监管办法，对P2P行业进行专门监管；同时，依托严格的行业自律法规来弥补法律空白，并采取了相关措施，对P2P平台的最低资本要求、客户资金、信息披露等内容进行规范。两者共同构成了P2P行业的监管体系，为P2P行业的健康发展提供了重要保障。与英国相比，美国P2P行业目前尚无专门的监管法律，而是根据业务类型适配现有的联邦金融法律和监管部门，将P2P纳入现有的金融监管体系，并根据不断出现的新兴金融形式调整政策和法规，扩充金融法律体系。
(一)英国的立法和自律规章共同构成P2P监管法规体系
英国P2P行业的监管法规主要由国家宏观金融法律法规、行业监管法律法规和行业自律规章构成(见表1)。其中，英国金融行为监管局(TheFinancial Conduct Authority，FCA)2014年3月出台的《关于互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管方法》[②](下文简称“《监管方法》”)是全球第一部针对P2P监管的法律法规。同时，由于行业自律性强，制定的行业规章对P2P行业的发展起到了很好的引导和规范作用。
表1：英国P2P行业监管法律体系构成
法律法规类别 相关法律法规 国家金融监管法律法规 《2012年金融服务法案》、《新的金融监管措施：改革蓝图》白皮书、《金融监管的新方法：判断、焦点及稳定性》白皮书、《2009银行法》、《改革金融市场》白皮书、《电子商务条例》。 行业监管法规 《关于互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管方法》。 行业自律规章 P2PFA协会规定了10条运营法则。
英国P2P行业协会(Peer-to-Peer Finance Association，P2PFA)要求成员需要履行“8个必须”和10项《P2P金融运营原则》[③](下文简称“《协会原则》”)，在最低运营资本金、高级管理人员和平台IT系统等方面对成员提出了基本要求。在P2PFA的推动下，英国金融行为监管局(FCA)于2014年3月发布了《监管方法》。，并于4月1日起正式施行。FCA将纳入监管的众筹分为借贷型(即P2P借贷)和股权投资型两类，并制定了不同的监管标准，创建上述两类公司均需获得FCA授权。英国的行业监管法律法规和行业自律规章互相补充，行业监管法律更注重宏观层面，关注整个行业，从英国P2P行业整体发展和消费者保护的角度提出要求，对融资类众筹平台进行监管，而P2PFA的自律规章更加倾向于关注微观层面，强调具体化、细节化，且侧重于关注平台的经营体系，是对宏观层面行业监管法律法规的有效补充(见表2)。
表2：P2PFA运营法则及与《监管办法》的对比分析
法则内容 | P2PFA协会10条运营法则 | 《监管方法》 |
高级管理层 | 公司的董事成员必须有一位以上符合金融服务管理局（FSA）规定的认可代理人。 | 《监管方法》未做出要求。 |
最低营运资本 | 公司最低营运资本取2万英镑和3个月营运费用两者的较高值。 | 借贷类众筹平台的最低营运资本取2万英镑和动态营运资本两者的较高值。动态营运资本根据公司的借贷余额确定。 |
客户资金分离 | 公司必须将客户资金与自营资金分离，存放在单独的银行账户里，该部分资金账户每年由公司聘请的外部审计进行审查。 | 借贷类众筹平台持有的客户资金需独立存管于银行，并承担对存于银行的客户资金尽职调查的义务，并设有人员管理。 |
信用风险管理 | 公司必须用谨慎稳健的政策来管理信用风险，并确保借款者只能在还款能力内进行借款，成员公司必须向相关部门报告其采用的信用管理政策。 | 《监管方法》未做出要求。 |
反洗钱和反诈骗要求 | 公司要遵循国家反洗钱和反诈骗的政策，建议每位成员加入反洗钱协会（CIFA）和反欺诈服务协会（推荐但并不做硬性要求）。 | 《监管方法》未做出要求。 |
平台报告要求 | 《协会原则》未做出要求。 | 《监管办法》要求借贷类众筹平台定期向英国金融行为监管局（FCA）提供财务报告、客户资金报告、上一季度贷款信息和客户投诉报告。 |
网络平台管理法规 | ①公司必须在其网站的“合同条款”中清晰注明使用平台的资格、成员注册方法等14类信息；②公司自身可以成为投资者，但需要向公众公布投资信息，公司自身不能成为借款者；③公司要公开投资人的回报率和风险贷款的情况（贷款违约率和逾期贷款情况）；④在审核借款人信用状况时，公司只能向个人信用评分公司申请“表面”（soft）浏览。 | 《监管方法》未做出要求。 |
信息披露 | 公司要对客户就贷款的期限、风险、预期收益、手续费等信息进行正确、公平、无误导性的信息披露。公司进行的宣传需符合英国广告标准局（ASA）的相关规定。 | 借贷类众筹平台需在与客户进行交易之前用大众化的语言就投资产品的收益、风险等向客户披露准确、无误导的信息。平台需要披露的信息有：过去和未来投资情况的实际违约率和预期违约率；概述计算预期违约率过程中使用的假设；借贷风险情况评估描述；担保情况信息；可能的实际收益率；有关税收计算信息；平台处理延迟支付和违约的程序等。 |
系统建设 | 成员公司必须确保他们的IT系统安全可靠，并与经营业务的规模、复杂性相称。 | 《监管方法》未做出要求。 |
投诉管理 | 公司应有明确的投诉处理政策，使客户的投诉可以得到有效、及时的解决。公司应将告知客户相应的投诉处理政策，并告知客户有权向第三方机构（如FOS）进行投诉。 | 借贷类众筹平台需建立投诉处理程序。《监管办法》并未对处理程序规定特定的模式，平台可按照其经营模式设置合理的投诉处理程序，使客户的投诉能得到及时公平的处理。平台收到投诉后，应在八周内进行审查并作出回应。若投诉人不满意其处理结果，可向金融申诉专员服务公司（FOS）再次进行投诉。 |
消费者撤销权 | 《协会原则》未做出要求。 | 投资者有权在与借贷类众筹平台签订出借资金协议后的14天内解除合同，且不需要提供理由或受到损失。但若平台包含二级市场，同时投资者可在二级市场上转让借贷权益，投资者就不再享有毁约权利。 |
破产安排 | 公司需提前对可能的破产情况进行安排，以保证公司停止运营后，借贷合同仍有效且可以得到有序的管理。比如安排第三方管理或请求合并等，破产安排包括：破产期间有效的人力保障，合理的还款募集程序，对投资人的还款程序，客户和经营者的联系保障，必需的审批费用，需服从的法律法规，办公室费用和杂项费用的留抵准备。 | 若借贷类众筹平台破产，对于投资者通过平台借出的尚未到期的资金，平台仍负有继续管理的义务。 |
(二)美国P2P行业基于现有监管法律分头监管
美国的P2P市场目前尚无专门的监管机构和法律，但P2P公司并非处于无监管状态，而是根据业务类型适配现有的联邦金融法律和监管部门，采用多部门分头监管的形式，主要可分为证券监管、电子商务监管和消费者保护三个方面(见表3)。其中，证券监管强调市场准入和信息披露，电子商务监管保护信息和交易安全，消费者权益监管保护消费者合法权益。P2P公司在遵守上述联邦法律之外，仍需遵守各州的相关法律法规。即采用联邦与州共同监管的形式。尽管Prosper和LendingClub公司是通过网络银行(WebBank)筹集资金和发放贷款，一些州的法律仍要求他们在当地进行注册或获得州政府的授权，才可在当地开展贷款等经营活动。
表3：美国P2P公司适配的联邦金融监管法案[④]
监管类型 监管要求 监管法案 证券监管 信息披露 《证券法》（Security Law）、《蓝天法案》（Blue Sky Laws）等。 电子商务监管 合乎程序、 数据安全 《统一电子交易法案》（Uniform Electronic Transactions Act）、《电子商务转账法案》（Electronic Funds Transfer Act）等。 消费者保护 公平、 隐私保护、 消费者教育 《公平信任报告法案》（Fair Credit Reporting Act）、 《公平债务征缴法案》(Fair Debt Collection Practices Act)、《诚信借贷法》(Truth in Lending Act)、《平等信用机会法》、(Equal Credit Opportunity Act)等。
P2P发源于英国，其P2P行业发展伊始也没有明确的法律对其进行监管，经历了野蛮生长的过程。但英国的行业自律性比较强，在P2P发展壮大后，英国迅速成立了全球第一个P2P行业协会，并制定了相应的行业规则。行业自律在保障行业创新性的同时，对行业的发展进行了引导和规范。比较而言，美国P2P监管的思路则是用现有的监管法律和组织体系进行监管，注重确定该行业在金融业整体格局中的定位。目前美国将P2P划归为证券并适配证券监管办法。这虽然有法可依，但忽略了新兴金融产品的创新性，在一定程度上限制了美国P2P行业的发展。为此，在美国政府责任办公室向国会提交的关于P2P的报告《人人贷——行业发展与新的监管挑战》中，提出了建立全新的、专门的P2P行业监管体系的可替代性方案(GAO，2011)。但目前这一方案尚未得到采纳。
三、英美P2P行业监管机构体系比较
英国P2P行业的主要监管机构为金融市场行为监管局(FCA)，民间的P2P行业自律协会P2PFA也对P2P公司提出自我约束的要求。美国P2P行业由多部门分头监管，其中核心的监管机构为美国证券交易委员会(Securitiesand Exchange Commission，SEC))。
(一)英国专门监管机构和自律组织共同监管
在行业监管上，英国P2P受到的制约相对比较少。从行业的规范，良性竞争和在消费者保护方面出发，英国金融行为监管局FCA和P2P行业自律协会P2PFA这“两架马车”共同对P2P行业进行监管(见表4)。
表4：英国P2P借贷行业监管信息
P2P行业监管 | 成立时间 | 监管情况 | |
政府监管 | 公平交易局（OFT） | 1973 | 2014年3月关闭，关闭前负责监管P2P行业，具体法律法规遵循消费者信贷市场。 |
金融市场行为监管局（FCA） | 2013 | 颁布了全球第一部P2P相关法律法规，并于2014年4月开始监管P2P行业。 | |
行业自律 | P2P行业自律协会 | 2011 | 由三家领头P2P借贷公司自发成立，受到英国政府认可，出台十项协会原则，协会成员必须遵守。 |
1.FCA宏观监管金融市场行为监管局(FCA)于2013年4月1日正式成立，并作为独立机构承担金融消费者保护职能。FCA董事会由执行董事和非执行董事组成，对FCA的运作负责，下设审计委员会、风险委员会、薪酬委员会、监察委员会和监管决议委员会，分别代表特定的功能和权力。
为了P2P市场的良好运行，FCA设定了三大操作目标：①金融消费者保护目标——确保适度的金融消费者保护；②诚信度目标——保护和提升英国金融市场的诚信度；③竞争性目标——从金融消费者利益角度出发促进金融市场的有效竞争(王昀和孙天琦，2014)。[⑤]FCA致力于将自身建设成为使金融机构能够了解其立场的开放透明的政府机构，成为英国金融监管体系必不可少的重要组成部分。FCA监管的主要内容如表5所示。
表5：FCA监管主要内容及具体措施
监管内容 | 具体措施 |
加强金融消费者保护 | 1.制定金融机构必须履行基本义务的11项原则。 2.在所有监管环节始终将金融消费者保护置于核心地位。 |
大力推进建设 有效竞争的金融市场 | 1.整合内部资源，组建世界上第一个专司促进金融市场有效竞争的新部门。 2.全方位收集信息，对不同市场的竞争性进行深入分析和研究。 3.动用所有可利用的权力和资源实现竞争性目标。 |
FCA在介入P2P行业监管前，进行了详尽的市场调查，并得出政府介入监管将有助于降低市场面临的错误定价、平台违约及欺诈风险，使市场更为有效，并吸引更多的投资者的结论。在此基础上，FCA于2014年4月1日正式实施《监管方法》，对P2P公司的经营行为实施监管。由于监管的介入增加了出借人信心，英国P2P市场规模迅速增长。
2.P2PFA微观监管
P2PFA(Peer toPeer Finance Association)是2011年由Zopa、RateSetter、FundingCircle三家领头P2P公司自行成立的P2P行业自律协会,旨在促进、提升、发展、保障和支持英国P2P金融行业及协会成员的利益，推动建立行业有效规范，保护P2P行业消费者的权益。该协会成立后主动向英国政府申请成为合法组织，要求政府对其监管；提出10条具体的P2P运营法则(详见前表2)，要求协会成员必须遵守。这有效地维护了行业的纪律和公信度，为行业的持续稳健发展起到规范和促进作用。目前协会有8家成员公司：
Zopa、RateSetter，FundingCircle、ThinCats、LendInvest、MadistonLend Loan Invest、Wellesley & Co和MarketInvoice。成员公司都规模都较大，大约覆盖了英国P2P借贷市场95%的份额。但因协会原则对P2PFA成员具有约束力，使得成员公司更容易获取金融消费者的信任。
(二)美国多部门分头监管
目前，美国对P2P借贷实行多部门分头监管、州与联邦共同监管的架构。各个监管机构依托现有法律对P2P借贷的业务进行职能监管。目前，SEC与州一级证券监管部门是P2P行业监管的主力军，而FDIC、州一级金融机构部、消费者金融保护局等则为金融消费者的权益提供多层次、全方位的保护。
1. SEC是P2P合规监管的核心力量
美国SEC根据1934年根据证券交易法令而成立，是直属美国联邦的独立准司法机构，负责美国的证券监督和管理工作，是美国证券行业监管的最高机构。证券交易委员会的总部在华盛顿特区，拥有5名总统提名、国会通过的委员，4个部，18个办公室，拥有3100多名职员。SEC具有准立法权、准司法权、独立执法权。美国证券交易委员会的管理条例旨在加强信息的充分披露，保护市场上公众投资利益不被玩忽职守和虚假信息所损害。美国所有的证券发行无论以何种形式出现都必须在证券交易委员会注册；所有证券交易所都在证券交易委员会监管之下；所有投资公司、投资顾问、柜台交易经纪人、做市商及所有在投资领域里从事经营的机构和个人都必须接受证券交易委员会监督管。
2008年10月，证券交易委员会(SEC)正式认定包括Prosper和LendingClub在内的P2P平台的运营行为涉及到了证券销售，并将其认定为销售“附有投资说明的借贷凭证”的机构。要求P2P平台在SEC登记注册，需向SEC提交材料进行登记申请。自此，P2P公司经营需遵守证券业的相关法律标准,且SEC本身即有较高的准入门槛，有效的阻止了不成熟的P2P公司加入。大量小型P2P公司因无法承受高昂的法务费用而被迫倒闭，这对美国P2P行业发展既有积极作用，也有负面影响。
2. CFPB等协同监管，重点是消费者保护
除SEC之外，FDIC、州一级金融机构部、消费者金融保护局等成为了金融消费者保护的主要力量，也是美国P2P行业监管机构的重要组成部分，与SEC一起实现对P2P行业的监管(见表6)。
表6：CFPB等监管部门承担监管内容及具体措施
监管部门 | 监管职责 | P2P监管具体措施 |
联邦贸易委员会（FTC） | 确保国家市场行为具有竞争性。且繁荣、高效地发展，不受不合理的约束。 | 1.监督并制止P2P公司一切不公平、欺骗性的行为和做法。 2.对与P2P相关的消费者投诉案例负有执法责任。 |
消费者金融保护局（CFPB） | 对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管，保护金融消费者权益。 | 1.收集整理P2P金融消费者投诉的数据库，在借款人的保护中发挥作用。 2.拥有在已有的消费者金融保护法律下制定P2P消费者保护法规的权利（目前尚未出台）。 3.对与P2P相关的消费者投诉案例负有监管责任。 |
联邦存款保险公司（FDIC） | 为存款提供保险、检查和监督并接管倒闭机构，以维持美国金融体系的稳定性和公众信心。 | 1.对P2P公司关联银行（WebBank）承保，并对P2P公司流经银行的款项检查和监督。 2.要求P2P公司关联银行（WebBank）必须遵守金融消费者隐私条例。 |
(三)英美对比：独立监管和职能监管英国金融行为监管局FCA和P2P行业自律协会P2PFA“两架马车”共同对P2P行业进行独立监管。美国主要由证券与交易委员会(SEC)、联邦贸易委员会(FTC)和消费者金融保护局(CFPB)等机构对P2P行业进行职能监管。英、美两国监管的架构及其特点、缺陷如表7所示。
表7：各国P2P行业监管机构构成及特点
国家 | 监管机构构成 | 特点 |
英国 | 英国金融行为监管局FCA P2P行业自律协会P2PFA | 1.P2P行业监管受到的制约相对较少。 2.P2PFA的管理更偏微观层面，具体化、细节化，且侧重于公司的经营体系。 3.FCA对融资类众筹平台进行监管，规定更偏向于宏观层面，关注整个行业。 |
美国 | 证券与交易委员会（SEC） 联邦贸易委员会（FTC） 消费者金融保护局（CFPB） 联邦存款保险公司（FDIC） | 1.监管体制极其庞大和复杂，交叉监管明显。 2.监管过于严格，缺乏灵活性，对行业打击过重。 3.将P2P纳入证券业监管，强调市场准入和信息披露。 4.明确监管分工和对借款人（消费者）强烈的保护意识值得借鉴。 |
四、英美P2P监管体系对我国的启示
目前我国P2P行业方兴未艾，但因整个行业尚处于监管真空的状态，既无普适的行业法规，也无明确的监管机构，吸引了大批鱼龙混杂的从业者，平台跑路、资金安全、信息不透明等诸问题不断出现。这一方面反映出市场的不规范，另一方面也凸显出P2P行业监管的重要性和必要性。
构建健全的P2P监管体系需要以较为完善的金融法律体系为基础。在我国目前已存在银行三法、证券、保险、信托基本法为核心，金融法律、行政法规和规章为主体，相关的司法解释为补充的金融法律体系，但对于包括P2P在内的互联网金融产业领域而言，仍存在着空白区域和灰色地带，出台细化完善的P2P监管政策比较困难。当期监管有如下两种思路：一是肯定一种主流P2P经营模式，否定其他经营模式；二是规定不可为的P2P经营模式，划出监管红线，未越界的经营模式都可进行大胆尝试和创新。
第一种思路显然有打压创新、监管过重的嫌疑，导致很多新兴的P2P公司无法存活，抑制行业的良性发展。在美国P2P的监管模式下，由于其监管体制庞大和复杂，监管过于严格，将P2P纳入证券业监管，强调市场准入和信息披露，缺乏灵活性，对初创行业打击过重，最后主要存在两家P2P机构。因此，我们建议采用第二种监管思路。监管部门为P2P经营模式划出红线进行约束，并不断修正以适应行业的发展。划出监管红线的监管模式既明确了经营的禁区，有效规避金融风险，又有利于金融创新，具有可持续性。待我国金融法律体系更为完善后，再可出台针对各类P2P公司经营行为的细化金融监管政策对行业进行全面有效的监管。
英国监管模式的核心是行业自律先行，监管后行，行业自律与政府监管共同作用，相互补充；美国则主要P2P机构只有两家，更加注重政府监管和立法规范。通过对英美P2P监管的比较分析，结合我国P2P行业发展现状及特点，得到如下启示：
(一)完善P2P监管的法律规范
通过对英美两国P2P行业监管立法原则的分析可知，美国的监管措施比较丰富，对行业的监管力度也最大，而英国的金融监管机构最初并没有将P2P行业纳入金融监管的范畴，P2P行业发展初期一直通过行业自律协会进行自律管理，直至2014年4月金融行为监管局FCA介入。对比较两国的监管体系可以看出：对P2P行业进行适度监管是极为必要的，尤其是当前我国有近一百六十家P2P平台出现问题、投资者遭受不少损失的情况下，及时出台监管规则非常必要。至于采取何种监管模式既与现行金融监管架构、金融体系的规模和复杂程度等密切相关，又要考虑到新兴金融行业本身所具有的创新性。监管的目的是为了P2P行业的良性发展，因而监管既不能过度，剥夺了P2P公司的发展和创新空间，也不能过于稀疏乃至缺失，导致行业风险程度偏高，行业内部无序竞争。
在监管细则方面，通过对英美两国P2P的分析，对我国P2P监管可以得到如下启示。
一是建立P2P行业准入制度。目前，我国P2P行业的门槛太低，只要到工商部门注册领取营业执照，到工信部申请《ICP许可证》，再到工商部门申请增加“互联网信息服务”经营范围，就可以开展网贷业务。简单注册公司就能从事类金融业务，又不会受到金融机构那样严格的监管，这种过低的门槛导致大量没有金融背景的企业争相涌入P2P行业，造成整个行业良莠不齐、乱象丛生。因此，相关部门应在注册资本、发起人资质、组织结构、内控制度、技术条件等方面，对P2P平台设置行业准入标准。这些细则在政府部门统一出台尚有困难之时，可参照英国经验，先由监管机构推动P2P行业协会牵头统一标准。
二是提出营运资本金的要求。营运资本是公司财务的重要组成部分，代表着公司的短期偿债能力和稀释风险的能力，是P2P公司持续经营的保障。若P2P公司借贷项目的坏账集中爆发，充足的运营资本可以短期缓冲风险，避免投资人集中提现(或出售债权)等恶性事件的发生，并导致不必要的损失。这在借贷行业是极为必要的。监管应以P2P公司的业务规模为判定条件，对公司的运营资本做出硬性要求。P2P公司的营运资本要求应当灵活合理，在符合中国金融市场发展要求的基础上，兼顾风险与收益。建议设置静态最低营运资本金和动态最低营运资本金两种计算模式，公司的业务规模越大，监管要求的最低运营资本金也应越高。
三是要求第三方资金托管。P2P平台是在P2P借贷过程中负责制定规则和提供交易环境的平台，平台本身并不应该接触资金。为实现P2P平台与借贷业务资金流的有效隔离，相关部门应要求经营P2P业务的公司实现第三方资金托管：P2P平台在第三方资金托管机构为投资人和借款人建立独立的账户，当投资人的资金量达到借款人的要求时，资金由投资人的账户直接划入借款人的账户，平台对资金没有操作权。第三方资金托管让P2P资金流动过程透明可见，既有利于监管部门对P2P业务资金流的统计和把握，也控制了平台的资金风险。
四是注重对消费者的保护。在英美两国的金融监管中，消费者保护一直都是最重要的监管目标之一。而P2P业务具有无形性、专业性和信用性，消费者较其他有形业务的消费者更容易受到侵害。尤其是P2P网贷平台只需拥有线上域名即可成立，部分平台并不具备固定的工作场所，消费者往往独立分散，维权难度大，消费者保护问题更应受到高度重视。我国P2P消费者保护应从以下四个方面入手：加强P2P公司的信息披露，保护消费者的知情权；保护消费者的隐私，不得非法交易和披露消费者个人信息；培养和教育消费者养成权利意识；构建高效的消费投诉及处理体系，严厉打击各种侵害消费者权益的行为。
五是加强信息监管。P2P平台应完整地保存客户资料，充分履行风险告知义务，确保投资者和借款者明确自身的权利义务(包括借贷金额、期限、利率、服务费率、还款方式等)，保障客户的知情权和选择权，要如实披露经营信息，包括公司治理情况、平台运营模式、业务数据(如交易额、累计用户数、平均单笔借款金额、投资人收益情况、不良贷款指标等)，供客户参考。
六是明确信息报告原则。监管机构应要求P2P平台定期提供财务报告、借贷业务报告等，并对报告的真实性和业务的合规性进行审查，实时把握平台的运营情况和风险状况。信息报告原则的制定应充分衡量成本与收益，在实现监管目标的同时，也要避免给P2P平台带来过度的成本负担。
(二)明确P2P监管机构及重点
美国P2P市场目前无专门的监管机构，而是采用多部门分头监管的形式，根据业务类型来适配现有的监管部门。英国采用FCA与行业自律协会P2PFA共同监管的形式。目前我国P2P网络借贷平台的监管归属还没有确定，相关事宜正在研究之中。当前银监会、人民银行、工商行政管理部门、工信部等都在各自职权范围内“试探性”地对P2P行业进行监管，银监会在其中起主导作用。对于我国而言，在借鉴其发展经验的同时，结合我国金融法律体系建设现状和P2P行业发展特点，明确行业监管机构应重点考虑以下问题。
一是明确监管机构，实施按行为监管。P2P行业是一种新兴的、具有金融创新意义的非银行金融中介机构，由银监会牵头监管有其内在的合理性。但P2P在我国的发展模式更为多样化、业务更为复杂化，如果P2P归属银监会监管，建议银监会新设部门或指定相关部门负责P2P行业的审批和监管工作；同时，给予地方金融办适当的管辖权，允许各地区基于当地经济发展状况调整P2P行业管理政策，优化区域金融结构。此外，中国人民银行及其分支机构、工商行政管理部门、工信部等也应当在其职能范围内履行监管职责，对P2P借贷过程中的相关行为施以监管。
二是设立金融消费者保护局。我国实行“一行三会”分业经营、分业监管的金融体制，人民银行、银监会、保监会、证监会各自分设金融消费者保护部门。但当创新性金融产品或跨行业产品服务出现时，行业监管就难以给予金融消费者切合的保护，存在监管漏洞。从国际经验看，在金融业跨业经营格局下，设立统一的金融消费者保护机构已是大势所趋。在条件成熟时，可以考虑设立统一的金融消费者保护局，在金融消费者保护立法、金融消费者教育、金融消费者维权诉讼等方面发挥作用。金融消费者保护局还应建立公正透明的金融消费者投诉和处理体系，当金融消费者权益受到损害时，应首先和金融机构进行内部协商，若无法达成私下和解，金融消费者可诉诸金融消费者保护局寻求保护。同时，在现行各级消费者协会内部，设立专门的金融消费者保护工作协会，以加强对金融消费者的保护和教育。
(三)完善P2P平台的退出机制
由于市场竞争激烈、竞争机制不完善、自身经营不善、借款人违约导致资金短缺及流动性问题等因素，很有可能导致P2P平台倒闭退出。由于P2P平台的特殊性，其市场退出机制是否科学合理，关系到借贷双方的利益能否得到保护，甚至影响到金融市场的秩序。因此，应完善P2P平台的退出机制。一是要明确市场退出机制的处置原则，P2P网络借贷平台作为金融中介机构，应由其监管机构对其运营进行监管，并根据监管过程中监测到的不同风险采取不同的行政处置和司法处置措施。二是要保护放贷人，P2P平台仅承担着借款人和投资人之间的交易中介角色，所以平台倒闭并不必然导致投资人的资产损失。为保护放贷人的合理权益，平台应设立风险准备基金，以保障平台倒闭后，未到期的借贷项目仍有效并可得到有序的管理，直至借贷双方资金结清为止。
(四)建立和完善行业征信体系
国外尤其是欧美国家，P2P之所以发展的如此迅速，很大程度上依赖其成熟、规范的个人信用体系和市场化运作、数据庞大的信用服务机构。较为完善的征信体系缩减了P2P业务信贷审核成本，是行业长远高效发展的基石。中国也应建立和完善P2P行业征信体系，制定统一的信用评价标准，建立黑名单，积极促进多行业、多系统的征信系统融合和对接，并最终形成信息共享、信用评级、风险测度统一的征信体系，以降低P2P借贷中的信用风险。
(五)行业自律与国家立法相互补充
中国P2P行业尚在高速发展过程中，其运营模式与业务同英美等发达国家相比存在诸多差异。因此，在近五年，国家立法与监管适宜树立宏观框架，以底线法则推动行业健康发展。作为补充，监管机构宜积极推动行业协会设定自律规章，作为行业内的细则监管。行业自律作为行业内部一种自我约束、自我监督机制，在规范行业发展方面具有重要的作用。目前，业界陆续出现了一些行业协会，并出台了《P2P小额信贷信息咨询服务机构行业自律公约》等自律公约，在行业监管尚不完善的情况下进行自我纪律约束。P2P监管应进一步深化行业自律的建设，充分发挥行业协会的监管作用。借鉴英国经验，我国P2P行业自律规章应主要包含三方面的内容：一是设立协会准入门槛，协会有责任为协会成员运营的合规性进行监督和负责；二是通过公布必要的财务数据、合理切割运营关联性、完备投资者风险说明、设立独立意见机构监督管理等措施，来增加P2P行业的透明度；三是由有影响力和号召力的行业自律组织机构，通过建设行业信息共享平台，建立行业授信共享机制和联防机制，发起并制定行业标准，承担起道义监督和风险警示责任，以提高整个行业的风险管理水平(叶湘榕，2014)。在此基础上，P2P行业协会还应针对协会成员的运营特点出台细化的P2P行业规范和准则，依靠舆论效应和协会内部制裁方案在协会成员中强制推行，协会依照该规范对成员经营的合规性负责。目前主要的问题是，虽然已经出现了一些行业自律章程，但是这些行业协会以及自律章程公信力、执行力有待提高与强化，使得自律真正能落到实处，成为国家立法与监管的有益补充。
参考文献
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