(电子商务研究中心讯)“互联网+政务服务”是“互联网+”在政府治理中的战略延伸，是政府自我革新和推动政府治理现代化的重大举措，促进了互联网与政府公共服务体系的深度融合。“互联网+政务服务”为提升政府治理的服务意识、质量和效率，推动业务重组和流程再造提供了机遇，但也对政府治理的理念、体制机制和方式方法提出了挑战。通过互联网思维、制度化和资源保障推进“互联 网+政务服务”建设，是推动政府治理创新的重要路径。

一、引言

2017年12月8日，习近平在中共中央政治局第二次集体学习指出：“要以推行电子政务、建设智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，构建全国信息资源共享体系，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。”“互联网+政务服务”是推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的重要途径。网络社会学家卡斯特认为，以信息技术为中心的技术革命，正在加速重造社会的物质基础，并普遍渗透到人类活动的全部领域，带来了技术、 社会和历史的变迁。“互联网+”将加速和深化这一变迁，开启新的时代转型，推动生产生活和政府治理方式的变革。开展 “互联网+政务服务”是“互联网+”在政府治理中的战略延伸，是推动政府治理现代化的重要安排和国家治理现代化的重要组成部分。特别是 2016 年 4 月，国办印发了关于转发国家发改委等10部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》（以下简称《方案》）以来，深化了“互联网+”在政府治理中的应用；与此同时，广州、佛山、深圳和东莞等地面向“互联网+政务服务”的政府治理创新的案例受到研究者的关注。随着“互联 网+”行动计划的推进，“互联网+政务服务”对政府治理创新意味着什么，政府治理创新面临着哪些机遇与挑战以及实现的路径是什么，仍待进一步研究，这构成了本文研究的主题。

二、“互联网+政务服务”对于政府治理创新的重要意义

（一）作为政府治理现代化部署的 “互联网+政务服务”。

邬贺铨院士提出，大数据、智能化、移动互联网和云计算相结合的“大智移云”，代表了信息技术发展新阶段的时代特征，而“互联网+”开拓了信息技术应用空间。中央政府的工作报告认为，“互联网+”代表一种以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态；腾讯研究院认为，“互联网+”是以互联网平台为基础，利用信息通信技术与各行业的跨界融合，构建连接一切的新生态；阿里研究院认为，“互联网+”是指以互联网为主的一整套信息技术（包括移动互联网、云计算、大数据技术、物联网等）在经济、社会生活各部门的扩散、应用，并不断释放出数据流动性的过程。由此可见，“互联网+”就是创造性地运用互联网工具，构建互联网化的组织，推动组织和产业更有效率的运行。演化经济学家佩蕾丝指出，每一次技术革命都会导致一种新的“技术经济范式”，“它由一套通用的、同类型的技术和组织原则所构成，这些原则代表着一场特定的技术革命得以运用的最有效方式”。因此，“互联网+”扩展到政务服务领域，必将推动政府治理呈现出新的范式，“互联网+政务服务”成为政府治理创新的最有效方式之一。 

后向东提出，“互联网+政务服务”是“互联网+政务”的重要组成部分，是政府面对“互联网+”时代经济社会基本状况所发生的深刻变化，在管理、服务和基本秩序管控等方面采取相应措施、做出相应调整、形成相应的制度机制和组织体系。孟川瑾提出，“互联网+政务服务”的本质就是以数据推动政府治理现代化，通过利用现代信息技术，对于政府数据资源进行有效配置，实现政府部门之间的信息集成与共享，从而达到业务流程的优化与协同。因此，“互联网+政务服务”就是政府创造性地利用互联网思维、技术和资源，将政务服务与“互联网+”场景中的用户需求相结合，提升运作效率、服务能力，重塑政务服务体系，形成跨界融合、连接一切的政府治理模式。 

（二）“互联网+政务服务”对于政府治理创新的重要意义。

第一，是政府自我革新的重要举措。“互联网+政务服务”通过采取“行政发展-发展行政”的战略组合推动政府自我革新，形成内外双向的驱动力，推动社会发展。通过引入“互联网+”的运作机制，打破政府稳定保守的科层制结构，利用政务服务和社会公众的互动形成政府治理变革的倒逼机制；第二，是推动政府治理现代化的重要安排。政府治理的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，“互联网+政务服务”是推动政府治理现代化的重要安排。“互联网+政务服务”有助于实现 政府的整体性治理、开放式治理、协同性治理和智慧性治理。为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台，为实现多元主体 间信息交流和共享提供了有效的技术支撑，实现政务服务的精细化、精准化和个性化；第三，促进互联网与政府公共服务体系 的深度融合。周民和贾一苇认为，“互联网+政务服务”的核心要义就是要通过互联网与政府公共服务体系的深度融合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系，加强政府与公众的沟通交流，打通政府与社会的数据壁垒，提升政府治理能力。 

三、面向“互联网+政务服务”的政府治理创新面临的机遇与挑战

（一）“互联网+政务服务”为政府治理转型和革新提供了新机遇

1、“互联网+政务服务”是政府治理服务意识提升的新机遇。宾伯认为，互联网技术引发的信息革命带来的一个重要后果就是信息丰富，信息丰富可能改变政治组织形式和边界的性质，非正式的、灵活的结构呈现出重要性，协议式的关系、临时的联盟以及特设的合作和伙伴关系等，更容易作为传统的层级组织结构的替代物。与此相对应，在“互联网+”时代，过去的那种管理者角色、忽视公共服务职能和回应性差等的政府治理模式，已经与社会发展不相适应。李克强提出，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务 协同推进，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。由此可见，“互联网+政务服务”是政府治理服务意识提升的新机遇，推动政府治理服务观念转变，从管理者向监管者、服务者转变。

2、“互联网+政务服务”是提升公共服务质量及效率的新机遇。费军等认为，相对于电子政务，“互联网+政务服务”具有政务泛在性、智能交互性、开放亲民性、在线连接性和服务场景性。第一，提供泛在的政务服务。“互联网+”时代政务服务建基于无边界、分步式、开放共享和连接一切的互联网平台之上，它泛在于社会之中，与政府职能紧密相连，提供7×24小时全天候在线服务，通过对数据的处理进行治理，整合资源向社会公众提供高效便捷的公共服务；第二，提供智能交互的政务服务。“互联网+政务服务”带来了公共服务方式的“推送化”与“个性化”。“大智移云”使得政务服务从被动转为主动，主动对公共服务进行过程追踪，主动改进服务治理，主动推送公共产品和公共服务。大数据技术让数据挖掘更加深入和精细化，政府可以对公众关注政务服务的议题以及个人属性、地理位置、行为规 律、个人偏好、思维意识、态度情绪等进行数据关联分析，进而提供个性化政务服务；第三，打造透明开放的公共治理体系。公共治理体系意味着政府绝对权威转为政治国家与社会的合作，自上而下的权力运行方向转为上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实现公共事务的管理。通过“互联网+政务服务”形成不断演进的政务服务应用、开放政府数据、自上而下发现民意诉求、监督评估政策效果、打造透明开放的公共治理体系。

3、“互联网+政务服务”是推动业务重组和流程再造的新机遇。“互联网+”将对原有的社会结构、经济结构、地域结构和文化结构带来冲击甚至重塑，结构被重塑的同时会带来诸多要素如权力、关系、规则和话语体系的转变，政府治理的模式也必将在这一潮流中发生转型。宁家骏认为， “互联网＋政务服务”的实施将彻底改变以往电子政务建设注重于将“手工作业程序” 电子化翻版的建设模式，推动政府公共服务体系的“再造”甚至 “重塑”。第一，打破区域和部门利益的藩篱，消解“信息孤岛”。“互联网+政务服务”通过利用现代互联网科技对传统政务服务模式进行优化改造，打通政府部门之间的信息壁垒和信息孤岛而生成全新政务服务模式的动态过程；第二，加快政府数据的互通和共享交换。“互联网+政务服务”要求以公民身份证号码作为唯一标识，这就需要政府部门加快建设人口基础数据库和 政务信息资源目录等基础数据，构建各类专业性和应用类数据库，构建互联互通和统一共享的数据交换平台，实现跨层级、跨区域、跨部门的数据互通和共享交换；第三，重塑政务流程。基于统一的数据共享交换平台，优化政务服务的业务过程和职能，重新设计组织模型和业务流程，通过业务重组、流程再造等手段提升政府治理的效率。

（二）“互联网+政务服务”对政府治理创新的挑战

1、“互联网+政务服务”对政府治理理念的挑战。

第一，对政府精准思维的挑战。舍恩伯格等认为，大数据时代要求我们 重新审视精确性的优劣，执迷于精确性是信息缺乏时代和模拟时代的产物。在“互联网+”时代之前，基于有限的信息推断、预 判整个社会治理需求并进行决策，是一种主导的政府治理模式。在大数据时代，政府治理的基础从有限的数据样本转变为海量的整体数据，这对政府治理过程中的关于数据的挖掘、过滤、分析和利用能力提出了挑战；第二，对政府行为观念的挑战。戈德史密斯等认为，传统的等级制政府行为模式根本不能 满足复杂而快速变革的时代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度。在“互联网+”时代，政府治理的环境呈现出社会生活多元化、社会需求多样化和社会事务动态化的趋势，传统的治理行为已难以为继；第三，对政府服务意识的挑战。传统的政府 服务的特点是服务对象主要侧重群体、应对需求的解决方案单 一和服务形式有限，且表现为为被动式和控制式服务。而在“互联网+”时代，社会公众对政务服务的需求走向个性化、精准化、 智慧化和情景化，这对政府服务意识提出了挑战。

2、“互联网+政务服务”对政府治理体制机制的挑战。

第一，对政府职能建构的挑战。在现代社会中，政府职能取决于多种多样的因素，其中包括构成国家的个体的归属感、选举与政治规则、政治压力和制度限制、惯例以及流行的社会思潮，这些因素要求对政府职能进行适时的界定和建构。在“互联网+”时代，政府的组织架构从金字塔形和树状结构向扁平化转变，政府组织的权力体系从中心化向网状结构转变，政府组织的形态呈现扁平、弹性和无缝隙的特征，政府组织的成员将趋向个体化，这些特征将对政府职能的建构提出挑战；第二，对政府职能履行的挑战。罗峰认为，政府组织的“互联网+”面临更多、更深层次的瓶颈和问题，包括观念瓶颈、体制瓶颈、管理瓶颈等，这些是“互联网+政务服务”推行过程中政府履行职能的约束性条件；第三，对政府机构组成的挑战。在“互联网+”时代，工业时代 的组织管理范式正在走过成熟期，那种以标准化、大规模和集 中化为核心原则和基本特性的政府管理的方式越来越受到挑战，而网络化、生态化、个性化和弹性化的生产方式成为主流。 对政府而言，其自身的组织结构要适应“互联网+”时代要求，打 破地域、职能和部门的藩篱，形成网状化的组织结构，整合内部和外部资源，形成政府与社会的合作治理；第四，对深化电子政务建设的挑战。电子政务被期许为“作为一种联系工具能够被用来提高政府效率，降低行政成本，改变政府与公民传统沟通方式，使公共政策和主流社会风气发生了巨大改变”。上述效果，经过政府电子政务建设的不断推进而逐步实现，但在“互联 网+”时代，电子政务建设也面临着缺乏长远规划、法律法规不完善、标准有待细化和管理体制机制有待加强等问题。

3、“互联网+政务服务”对政府治理方式方法的挑战。

第 一，对治理工具手段的挑战。传统政策工具的理念是，政府组织是管理公共事务的唯一主体，政府依靠其强制力和权威，通过政策的单方制定，集中掌握和调配社会各种资源。“互联网+政务服务”，是在“互联网+”的生态环境中，引入现代治理精神，要求公平、理性、放权和互动，从治理的工具手段看，需要建立一 种更为弹性、灵活的新型治理工具，这对传统治理工具手段产生了巨大的冲击；第二，对治理方式方法的挑战。在“互联网+” 生态环境中，纵向横向互动和多元化治理方式与科层式行政管理组织固守照章办事规则的运行方式之间，存在巨大的落差。 摒弃单一化的行政管理方式和方法，打破行政主体对信息的垄 断地位，抑制行政权力运行的强制性，构建开放性的多元化治理平台，打造扁平化、平等化的治理组织，采取多元化、去中心化的治理方式和方法，成为政府治理的挑战；第三，对治理模式能力的挑战。信息技术革命缩短了政府、组织及公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，进而加强了彼此之间的回应性和依赖性，同时在信息和知识方面对公民赋权，对垂直型的单向度的权力运作模式提出了挑战。从治理的能力看，“互联网+政务服务”对政府决策能力、执行能力、行政能力和技术能力等要求的革命性变化。这些构成了对政府治理模式和能力的挑战。

四、以 “互联网+政务服务”推动政府治理创新的实现路径

（一）以互联网思维推进“互联网+政务服务”建设。

互联网思维是推动“互联网+”发展的原动力，也是以“互联网+政务服务”推动政府治理创新的原动力。李海舰等认为，互联网思维是全新认识的哲学论，包括互联网精神（开放、平等、协作、共享）、 互联网理念（打通虚拟实体、打破时空约束、极致化、模块化、利用大众力量、用户本位主义等）、互联网经济即运行模式（长尾理论、市场均衡理论、消费者主权论）三个方面。在互联网精神层面推动“互联网+政务服务”的发展，就是要树立开放服务的思维，将政务服务融入整个网络生态系统；要树立平等服务的思维，重视社会公众的参与和体验，尊重社会公众的需求和创造，吸引尽可能多的创业者、企业、市民参与到公共服务的供给；要树立协作服务的思维，提供互联网平台服务并与线下服务结合起来；要树立共享服务的思维，重视条块结合，上下联动，促进各层级、各部门的衔接配合和业务联动，强化制度衔接，构建跨部门、跨层级一体化的服务机制。在互联网理念层面推动“互联网+政务服务”的发展，就是要将政务服务置于“互联网+”的生态环境之中，推动思想、组织、制度和环境协调创新，重构政务服务的业务结构、关系结构和文化结构，实现政务服务线上线下服务的智慧互联。在运行模式层面推动“互联网+政 务服务”的发展，就是要关注社会公众的长尾用户的需求，实现精准感知、定向推送，让服务点对点、端到端的流动，提供精准服务、推送服务和个性化服务等。 

（二）以制度化推进 “互联网+政务服务”建设。

第一，加强顶层设计。确立“互联网+政务服务”发展目标、运行机制、协作原则、技术标准、安全协议、法律法规等基本要素；第二，强化协同推进。建立跨部门、跨系统、跨地区的技术共享与协同机制，统筹推动信息共享，推进政务信息资源共享管理制度，推进统一的数据共享交换平台建设；第三，健全标准规范。建立适应“一号”申请要求的电子证照关键技术标准和跨地区互认标准，建立满足“一窗”受理要求的统一政务信息资源目录体系和数据共享交换标准，建立满足 “一网”通办要求的多渠道、无差别、全业务、全过程服务供给标准体系；第四，保护公民隐私。提升 政府部门的个人隐私保护意识，完善相关个人信息保护立法，加强政府部门内部有关个人隐私保护的制度规范建设；第五， 加强评估问责制度建设。把虚拟评估主体与其他评估主体、内容评估与流程评估以及监控行为与监控权力结合起来，对“互 联网+政务服务”的绩效和质量进行全面评估，并配套评估问责制度；第六，加强试点工作。选择条件成熟的区域和领域先行先试，积累经验，深化规律性认识，完善标准体系和政策制度。

（三）为 “互联网+政务服务”建设提供坚实保障。

第一，构建新型基础设施。要建立网络通达、业务上云、数据共享和统一认证的新型的电子政务基础设施，支持“互联网+政务服务”实现即插即用、资源共享、技术标准化、易于监控、统一采集、一体 化运作和新技术迅速推广等功能；第二，打造大数据政务服务平台。建设基于大数据技术的公共服务综合信息平台和数据共享平台，以政务数据资源为抓手，以大数据服务平台为技术支撑，构建政务数据共享交换的数据标准，以数据的采集、清洗、存储、分析和可视化全生命周期为管理闭环，做到审批标准化、服务标准化、监管标准化，做好个性化精准推送服务，变被动服务为主动服务；第三，建立线上线下相结合的 O2O 服务模式。建立基于互联网的线上与线下相结合的O2O政务服务新模式，使网上办事与网下办事有机结合，面向社会公众需求，将线下活动向线上迁移，为用户提供个性化和智能化的政务服务。第四，加强资源支持。要整合各方资源，加大经费支持力度，强化技术人才、高级管理人才的引进培育。同时，探索引入社会力量，推广政府购买服务、政企合作等新模式，合理开放利用数据资源。 

五、结语

本文认为，随着“互联网+”行动计划的推进，“互联网+政务 服务”促进了互联网与政府公共服务体系的深度融合，是政府自我革新和推动政府治理现代化的重大举措。“互联网+政务服务”为提升政府治理的服务意识、质量和效率，推动业务重组和流程再造提供了机遇，但也对政府治理的理念、体制机制和方式方法提出了挑战。通过互联网思维、制度化和资源保障推进 “互联网+政务服务”建设，是推动政府治理创新的重要路径。（来源: 《合作经济与科技》文/刘涛 编选：电子商务研究中心）